Як міжнародне зобов’язання на 8,5 мільярда доларів стало одним з найбільш спостережуваних експериментів у глобальному кліматичному фінансуванні
1. Вступ: історичне зобов’язання
У листопаді 2021 року на полях кліматичного саміту COP26 у Глазго відбулося щось справді безпрецедентне. Сполучені Штати, Велика Британія, Європейський Союз, Франція та Німеччина спільно оголосили про зобов’язання на 8,5 мільярда доларів допомогти Південній Африці прискорити перехід від вугілля. Пакет – офіційно відомий як Партнерство зі справедливого енергетичного переходу, або JETP – був першим у своєму роді, спрямованим на економіку, що розвивається, і надіслав чіткий сигнал країнам, що розвиваються: найбагатші нації були готові вкласти серйозні кошти у свою кліматичну риторику.
Південна Африка була обрана невипадково. Це найбільш вуглецевоємна економіка африканського континенту, відповідальна приблизно за 1% світових викидів парникових газів, незважаючи на те, що вона становить лише частку світового ВВП. Її електроенергетичний сектор домінує вугілля в мірі, що майже не має аналогів серед великих економік. А її боротьба з енергетичною бідністю, безробіттям та промисловим занепадом робить її мікрокосмом дилем, з якими стикаються десятки країн, що розвиваються, і яких просять відмовитися від викопного палива у прискорених темпах. Якщо справедливий енергетичний перехід міг би спрацювати в Південній Африці, говорили тоді, він міг би слугувати моделлю, яку можна відтворити у всьому світі.
Чотири роки по тому картина виявилася значно складнішою, ніж передбачав оптимізм Глазго.
2. Вугільна проблема: чому цей перехід такий складний
Щоб зрозуміти масштаб того, що намагаються здійснити, необхідно зрозуміти, наскільки глибоко вугілля вкорінене в енергетичній системі Південної Африки. Приблизно 80% електроенергії країни виробляється на вугільних електростанціях, переважна більшість яких експлуатується державною компанією Eskom. Ця залежність не є недавнім явищем – вона формувалася протягом століття під впливом рясних запасів вугілля в країні, промислової політики часів апартеїду та десятиліть недостатнього інвестування в альтернативи.
Сама Eskom перебуває в стані глибокої інституційної кризи. Її парк вугільних електростанцій, багато з яких десятиліттями старі та погано обслуговувані, став основною причиною відключень електроенергії – планових відключень, які стали визначальною рисою південноафриканського життя з кінця 2000-х років. У найгіршому стані, у 2022 та 2023 роках, Південна Африка зазнала відключень 6-го рівня, що означало до дванадцяти годин відключень електроенергії на день. Економічні збитки виявилися руйнівними: Резервний банк оцінює щорічні втрати ВВП у сотні мільярдів рандів.
Парадокс у серці переходу є гострим. Вугільні станції, що спричиняють кризу, не можна просто вивести з експлуатації – вони залишаються основою мережі, для якої негайної заміни ще немає. Занадто швидке їх закриття поглибило б саму енергетичну кризу, яка вже задушує економіку. Надто повільне просування, з іншого боку, продовжує викиди вуглецю та затримує інвестиції у відновлювані джерела, які країна відчайдушно потребує. Знайти цей баланс є центральним завданням для південноафриканських розробників енергетичної політики.
Ускладнює ситуацію фінансове становище Eskom. Компанія несе борговий тягар у розмірі приблизно 400 мільярдів рандів, накопичений роками неефективного управління, захоплення держави та завищених контрактів. Обслуговування цього боргу поглинає ресурси, які мали б бути спрямовані на технічне обслуговування та нові генеруючі потужності. Без вирішення боргового питання жоден достовірний енергетичний перехід неможливий – саме тому полегшення боргового навантаження стало центральним елементом пакету JETP.
3. Куди насправді йдуть гроші?
Заголовна цифра у 8,5 мільярда доларів потребує ретельного аналізу, оскільки склад пакету має величезне значення. З загальної суми відносно скромна частина надається у вигляді грантів – коштів, які не потрібно повертати. Основна частина структурована як пільгові позики – позики, що пропонуються за нижчими за ринкові відсотковими ставками, та гарантії, призначені для залучення додаткових приватних інвестицій. Для країни, яка вже бореться з важким борговим тягарем, різниця між грантами та позиками є не семантичною – це різниця між справжнім полегшенням та додатковим фінансовим тягарем, вдягненим у кліматичну мову.
Інвестиційний план JETP, опублікований наприкінці 2022 року, визначив, як кошти мали бути спрямовані за п’ятьма пріоритетними напрямками: виробництво електроенергії, передача та розподіл електроенергії, зелений водень, електромобілі та розвиток навичок. З них електроенергетичний сектор – як виведення старих вугільних потужностей, так і закупівля нової відновлюваної генерації – привертає найбільшу увагу.
З боку закупівель відновлюваних джерел Південна Африка досягла реального прогресу. Програма закупівель відновлюваної енергії у незалежних виробників електроенергії, відома як REIPPPP, завдяки послідовним раундам ввела в експлуатацію значні потужності вітрової та сонячної енергії, і незалежні виробники електроенергії тепер роблять вагомий внесок у мережу. Кілька великомасштабних проектів у Північному Кейпі, одному з найсонячніших регіонів світу, продемонстрували, що Південна Африка може залучати приватний капітал для чистої енергії за сприятливого регуляторного середовища.
Однак мережева інфраструктура залишається критичним вузьким місцем. Проекти відновлюваної енергетики, особливо в Північному та Західному Кейпі, дедалі більше обмежені пропускною спроможністю ліній електропередачі для транспортування електроенергії туди, де вона споживається. Передавальна мережа Eskom потребує значних інвестицій та розширення – інвестицій, які кошти JETP мають частково стимулювати, але які стикаються із затримками в закупівлях, регуляторною складністю та обмеженнями інституційної спроможності самої Eskom.
Мабуть, найбільш уважно відстежуваним елементом пакету є положення про полегшення боргового навантаження Eskom. Уряд Південної Африки зобов’язався прийняти значну частину боргу Eskom на суверенний баланс – процес, який розпочався, але залишається політично суперечливим. Теорія проста: звільнення Eskom від боргового тягару вивільняє грошові потоки для технічного обслуговування та інвестицій, створюючи умови, за яких компанія може бути реструктурована та врешті-решт розділена на окремі підрозділи генерації, передачі та розподілу. На практиці це виявилося значно складнішим.
Більш широке занепокоєння, яке висловлюють аналітики та організації громадянського суспільства, стосується темпів фактичного освоєння коштів. Обіцяні кошти та фактично вкладені кошти – це дуже різні речі, і історія міжнародного кліматичного фінансування рясніє зобов’язаннями, які повільно переходили від оголошення до проекту. Станом на середину 2020-х років значна частина коштів JETP залишається на стадії планування та переговорів, а не активного освоєння на місцях.
4. Прогрес на сьогодні: що насправді змінилося?
Будь-яка чесна оцінка справедливого енергетичного переходу Південної Африки повинна визнавати як реальний прогрес, так і значні прогалини порівняно з амбіціями Глазго.
З позитивного боку, завершення щоденних відключень електроенергії – досягнуте завдяки поєднанню покращення роботи електростанцій Eskom, додавання відновлюваних потужностей та вибуху встановлення дахових сонячних панелей домогосподарствами та підприємствами – являє собою реальне покращення енергетичної ситуації. Приватний сонячний ринок Південної Африки зростав вражаючими темпами, рушієм якого стали споживачі та підприємства, які просто не могли дозволити собі чекати державного рішення. Ця органічна, ринкова відповідь додала гігавати розподіленої генерації до системи за відносно короткий період, демонструючи, що база відновлюваних ресурсів Південної Африки є світового класу.
Також еволюціонувала політична база. Реформи режиму ліцензування, який раніше вимагав громіздких процесів затвердження для приватних проектів генерації вище певного порогу, відкрили ринок для значно ширшого кола незалежних виробників. Муніципалітети поступово, хоча й нерівномірно, отримують дозвіл на самостійну закупівлю електроенергії, а не залишаються повністю залежними від Eskom.
Проте виведення вугільних потужностей з експлуатації відбувалося повільніше, ніж планувалося. Кілька застарілих електростанцій Eskom, запланованих до закриття, продовжили термін служби, частково тому, що замінні потужності ще не готові, а частково тому, що політична та трудова динаміка навколо закриття є складною. Ціль виведення з експлуатації 35 гігават вугільних потужностей до 2050 року залишається офіційною політикою, але проміжні показники перебувають під тиском.
Амбіції щодо зеленого водню, які викликали значний міжнародний інтерес у Глазго, просуваються повільно. Південна Африка має потенціал відновлюваної енергії та запаси металів платинової групи, щоб стати значним гравцем у глобальних ланцюжках постачання водню, але для перетворення цього потенціалу в операційні проекти потрібна регуляторна ясність, інвестиції в інфраструктуру та угоди про збут, які ще перебувають у стадії переговорів.
5. Висновок: тест для всього світу
Справедливий енергетичний перехід Південної Африки є, по суті, експериментом у тому, чи може міжнародне кліматичне фінансування дійсно працювати у масштабі для країни, що розвивається. Амбіції є справжніми. Ресурсна база є сприятливою. Напрям політики, хоча й виконується недосконало, є загалом правильним. А міжнародна спільнота взяла фінансове зобов’язання, яке, хоча й недосконале за структурою, є реальним.
Те, що досвід Південної Африки вже продемонстрував, полягає в тому, що перешкоди для переходу є не менш інституційними та політичними, ніж технічними чи фінансовими. Гроші самі по собі не будують лінії електропередачі, не перенавчають працівників, не вирішують кризи боргів комунальних підприємств і не долають інерцію столітньої вугільної економіки. Це вимагає державної спроможності, політичної волі, регуляторної реформи та справжнього партнерства між урядами, установами розвитку та приватним сектором – і все це одночасно.
Весь світ уважно стежить за цим, і не лише з академічного інтересу. Країни по всій Африці, Азії та Латинській Америці беруть уроки з досвіду Південної Африки, поки вони ведуть переговори про власні умови участі у глобальному енергетичному переході. Якщо Південна Африка зможе продемонструвати, що партнерство на 8,5 мільярда доларів забезпечує вимірювану декарбонізацію без шкоди для розвитку, вона зробить один з найважливіших внесків у глобальну кліматичну дипломатію десятиліття. Якщо це зупиниться, це посилить скептицизм країн, що розвиваються, які підозрюють, що кліматичне фінансування, яким би щедро воно не оголошувалося, рідко надходить на умовах, що мають значення.
Дорога від вугілля довга. Південна Африка на ній – але темп і місце призначення залишаються справді невизначеними.
